Untuk yang lebih baik atau lebih buruk?
Pengaruh Desentralisasi Sektor Kehutanan di Indonesia terhadap Masyarakat Lokal
Selama beberapa dekade terakhir, di banyak negara / lebih dari enam puluh (60) negara di dunia terjadi perubahan kebijakan yang mempengaruhi penyelenggaraan pengelolaan sumber daya alam yakni desentralisasi pengelolaan sumber daya alam. Demikian pula yang terjadi di Indonesia, proses desentralisasi telah berlangsung sejak akhir 1998. Desentralisasi merupakan pentransferan kekuasaan dari pemerintah pusat kepada cabang-cabang lokal / pemerintah daerah (Ribot, 2002). Pengelolaan sumber daya alam termasuk salah satu konsekuensi dari adanya desentralisasi dan pengelolaan sumber daya hutan merupakan bagian dari pengelolaan sumber daya alam tersebut. Perubahan ini memberikan dampak terhadap pengelolaan sumber daya hutan dan masyarakat yang hidup di sekitar hutan. Dampak positif yang diharapkan dari desentralisasi di sektor kehutanan adalah terwujudnya pengelolaan sumber daya hutan yang baik agar menghasilkan peningkatan efisiensi, kesetaraan (distribusi manfaat sumberdaya hutan yang lebih berkeadilan), dan peningkatan partisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan pengelolaan sumberdaya hutan.
Presiden Suharto turun dari kursi kepresidenan pada bulan Mei 1998 setelah 32 tahun berkuasa. Selama memerintah, pemerintah pusat melakukan pengawasan yang ketat terhadap hutan demi kepentingan segelintir orang. Sejak Suharto lengser dari kedudukannya, peluang untuk menyuarakan pertentangan terhadap upaya pengrusakan hutan menjadi lebih terbuka serta terjadi perubahan positif atas kebijakan dan berbagai kegiatan yang terkait dengan masalah hutan. Adanya kebebasan politik yang lebih besar ini mendorong kelompok masyarakat untuk lebih keras menyuarakan tuntutan mereka dan mengangkat isu-isu politik yang sensitif ke dalam wacana publik.
Pasca desentralisasi, pemerintah pusat memberikan kewenangan yang lebih luas kepada Pemerintah Daerah (Pemda) kabupaten. Pemda kabupaten kemudian mulai mengeluarkan izin kepada perusahaan untuk melakukan penebangan kayu. Perusahaan harus melakukan perjanjian-perjanjian dengan masyarakat di dalam dan di sekitar hutan untuk memperoleh izin tersebut. Departemen Kehutanan merasakan bahwa sistem perizinan yang baru ini telah mempercepat laju kerusakan hutan, pembalakan liar, dan konflik dengan HPH yang ada. Pada tahun 2000, Departemen Kehutanan mencoba menghentikannya, dan akhirnya berhasil. Sejak saat itu, terjadi banyak perdebatan antara pro dan kontra mengenai desentralisasi. For Better or for Worse? Local Impacts of the Decentralization of Indonesia's Forest Sector yang ditulis oleh Charles Palmer dan Stefanie Engel menyampaikan bagaimana pengaruh perbedaan pengelolaan hutan sebelum dan sesudah desentralisasi bagi masyarakat lokal.
Penelitian dilakukan oleh tim peneliti yang berjumlah tujuh orang terhadap 65 kelompok masyarakat dan 687 kepala keluarga yang tinggal di provinsi Kalimantan Timur selama September 2003-Januari 2004. Enam puluh (60) dari 65 kelompok masyarakat yang dipilih sebagai sampel merupakan masyarakat yang terlibat dalam aktivitas penebangan baik sebelum dan setelah desentralisasi seperti negosiasi dengan berbagai perusahaan terkait IPPK (Izin Pemungutan dan Pemanfaatan Kayu) atau HPHH (Hak Pemungutan Hasil Hutan). Hal ini memungkinkan tim peneliti dapat mengidentifikasi masyarakat lebih jelas serta memungkinkan perbandingan langsung keadaan sebelum maupun setelah kebijakan desentralisasi tersebut dilaksanakan. Untuk membandingkan keadaan tersebut maka digunakan suatu kerangka kerja konseptual berdasarkan beberapa kategori yaitu keuangan, sosial, penguatan / penegakkan, rente, lingkungan serta dilengkapi dengan bukti-bukti berupa hasil penelitian sebagai berikut:
a. Keuangan (Financial)
Masyarakat sekitar menerima pembayaran dari perusahaan dalam jumlah yang sangat kecil sebelum adanya kebijakan desentralisasi meskipun terdapat peraturan pemerintah yang mewajibkan perusahaan menetapkan program pengembangan masyarakat pedesaan. Setelah desentralisasi dilakukan maka pembayaran yang diterima oleh masyarakat dari perusahaan pun meningkat dan manfaat lainnya adalah adanya pembangunan gedung sekolah dan bantuan bibit untuk kebun.
Sebelum kebijakan desentralisasi diselenggarakan hanya terdapat 1% keluarga yang menerima upah dari perusahaan sedangkan setelah desentralisasi persentase keluarga yang menerima pembayaran dari perusahaan meningkat menjadi lebih dari 90%. Manfaat lainnya adalah pembangunan sekolah yang meningkat menjadi 18% setelah desentralisasi padahal sebelum desentralisasi hanya sebesar 11%. Rata-rata mereka menerima Rp 33.055 per meter kubik (USD 3.67) dari kayu yang ditebang antara tahun 2003-2004.
b. Sosial (Social)
Masalah sosial terkait dengan pengelolaan sumberdaya hutan terhadap masyarakat setempat, yang secara turun temurun telah mengelolanya. Masalah tersebut disebabkan pada kekeliruan metode yang digunakan sebelum desentralisasi yaitu metode mekanis dengan fokus memaksimalkan keuntungan jangka pendek serta kurang melibatkan masyarakat. IPPK / HPHH cenderung menggunakan metode tersebut. Melalui desentralisasi lebih meningkatkan pemberdayaan masyarakat. Dengan adanya partisipasi masyarakat diharapkan dapat menyelesaikan masalah-masalah yang berkaitan dengan pengakuan atas penguasaan (property right) dan hak-hak adat terhadap kawasan hutan. Sementara itu, kearifan adat masyarakat setempat dalam mengelola hutan secara lestari perlu mendapat tempat dan pengakuan, sebagai suatu proses untuk memperkuat kelembagaan di tingkat lokal.
Penelitian menunjukkan hasil bahwa persepsi mengenai kepemilikan hutan berubah secara drastis dari sebelum desentralisasi sampai dengan setelahnya. Rata-rata keluarga yang mengganggap bahwa hutan adalah sepenuhnya milik masyarakat naik dari 21 persen sebelum desentralisasi menjadi 82 persen setelah desentralisasi.
c. Penegakkan (Enforcement)
i. Konflik perusahaan- masyarakat
Pada tahun 1997-1998 banyak konflik yang terjadi antara kelompok masyarakat dan perusahaan karena orang-orang menjadi lebih sadar akan realitas ekonomi dan politik yang ada pada saat itu (Sudana, 2004). Hal tersebut berbeda sekali dengan periode sebelumnya dimana tindakan protes maupun konflik relatif jarang terjadi terhadap perusahaan sebab masyarakat merasa takut. Polisi dan militer cenderung ikut campur membela perusahaan dan kadang-kadang menggunakan kekerasan terhadap masyarakat apabila mereka melakukan protes (FWI / GFW, 2002).
Perusahaan seringkali terlambat melakukan kewajiban pembayarannya atau sama sekali tidak mau membayar dan tidak mau memenuhi janjinya untuk memberikan manfaat lainnya atau melakukan penanaman kembali. Namun demikian, kebanyakan masyarakat tidak tinggal diam. Masyarakat mengambil tindakan langsung dalam bentuk unjuk rasa terhadap perusahaan, menutup jalan, dan merampas peralatan dan kayu hasil tebangan perusahaan.
Pasca desentralisasi 40 kelompok masyarakat melaporkan perusahaan-perusahaan yang melakukan pelanggaran perjanjian. Semua wujud pelanggaran yang ditemukan berupa ketidakpatuhan. Secara keseluruhan masalah-masalah utamanya adalah
- Keterlambatan membayar atau tidak membayar sama sekali.
- Kegagalan melakukan penanam hutan kembali serta ketentuan-ketentuan lainnya.
Enam puluh persen (60%) masyarakat melakukan demonstrasi dan penyitaan terhadap perusahaan yang melakukan pelanggaran. Dalam bahasan yang dikemukakan, dari 26 kasus yang ditemukan pasca desentralisasi, 11 diantaranya merupakan kasus yang terjadi sebelum desentaralisasi. Maksudnya adalah 11 kasus tersebut merupakan kasus yang muncul pada saat sebelum desentralisasi berlangsung, sehingga sampai desentralisasi dilakukan kasus-kasus tersebut belum juga terselesaikan. Jika kita merunut pada alur mundur yaitu sebelum desentralisasi, terdapat 25 kasus yang ditemukan, 14 diantaranya dinyatakan tidak ada kasus yang terlalu serius terkait masalah IPPK / HPHH dan sisanya terbawa sampai ke pasca desentralisasi (11 kasus yang dikemukakan tadi). Dari hal tersebut terlihat bukti adanya keterikatan antara sebelum dan sesudah desentralisasi. Tiga puluh empat persen (34%) kepala keluarga berpartisipasi dalam aksi pasca desentralisasi.
ii. Konflik inter-masyarakat
Peningkatan konflik pasca desentralisasi bukan hanya terjadi antara masyarakat dan perusahaan tetapi juga di antara sesama masyarakat. Masing-masing kelompok etnis di daerah tersebut mengklaim sumber daya (hutan) sebagai hak milik mereka sehingga terjadi konflik dan hal ini diperparah oleh dasar hukum yang lemah terutama yang menyangkut batas-batas kepemilikan hutan serta berbagai hak masyarakat akan hutan tersebut. Penelitian di masyarakat menunjukan 33 atau 65 % kelompok masyarakat memiliki lebih dari satu konflik. Data tersebut diuraikan dalam hal berikut :
· 9 kelompok masyarakat dilaporkan memiliki konflik mengenai dampak ekologi dari IPPK komunitas lain.
· 7 kelompok masyarakat dilaporkan memiliki konflik mengenai masalah terkait pembayaran.
· 7 kelompok masyarakat dilaporkan memiliki konflik terkait tentang pemberontakan perusahaan yang menyebabkan konflik antar perusahaan.
d. Rente (Rent-seeking)
Keberadaan desentralisasi akan memberikan peluang besar bagi elit lokal untuk memegang kewenangan dan kontrol atas sumberdaya lokal. Pada gilirannya, hal tersebut akan menjadi stimulus terjadinya eksploitasi hasil hutan oleh para kapitalis raksasa atas nama pemberdayaan masyarakat. Desentralisasi memungkinkan lebih banyak elit lokal berpartisipasi dalam kegiatan rente terutama di negara-negara berkembang di mana terdapat korupsi yang serius baik di tingkat lokal maupun nasional (Larson, 2004). Kegiatan rente ini menghalangi distribusi yang merata. Pasca desentralisasi praktik rente meningkat serta melibatkan pejabat pemerintah dan elit bisnis (Barr dkk., 2001).
Praktik rente yang dilakukan oleh para elit lokal dapat digolongkan ke dalam dua bentuk. Pertama, perusahaan mungkin telah memenuhi perjanjian setidaknya melakukan sebagian pembayaran namun tidak didistribusikan/disampaikan oleh tokoh masyarakat. Hal ini dimanfaatkan oleh pejabat pemerintah dengan menyalahkan perusahaan atas ketidakpatuhannya yang menyebabkan anggota masyarakat lain mengeluhkan bahwa mereka tidak menerima pembayaran dari perusahaan bersangkutan. Kedua, para elit lokal atau pejabat lokal menerima “biaya khusus” dari perusahaan sehingga perusahaan tersebut dapat menghindari berbagai prosedur perizinan dan kewajiban pembayarannya sehingga memudahkan urusannya.
Terdapat 60 kasus terkait kehutanan, 21 diantaranaya dilaporkan oleh tokoh masyarakat (leader community) terkait pendistribusian penebangan liar. Dalam konflik antara perusahaan dengan masyarakat untuk membedakan berbagai jenis blokade yang ada. Data yang disajikan untuk intensiatas konflik intra masyarakat dikombinasikan dengan data dari perusahaan dan partisipasi rumah tangga yang ada. Hal tersebut ditunjukan pada tabel berikut:
Gambar 1
Dimana kepatuhan adalah variabel yang memiliki ciri tersendiri sebagai sebuah kontrak yang tidak merusak perusahaan( menurut tokoh masyarakat).
Dalam contoh yang dikemukakan, 40 perusahaan dilaporkan tidak patuh terhadap peraturan yang telah dibuat dan 20 perusahaan dinyatakan patuh terhadap peraturan. Untuk membahas kedua hal tersebut kita mulai pada point ketidakpatuhan yang dilakukan oleh beberapa perusahaan. Dari ketidakpatuhan tersebut terdapat 26 kasus dimana tokoh masyarakat melaporkan tindakan perusahaan hal itu berkaitan dengan partisipasi rumah tangga.
ü Kuadran kiri atas terdapat enam kasus dengan tingkat partisipasi rumah tangga tinggi yaitu mencapai 51 % atau lebih dan berada dalam konflik masyarakat yang sifatnya tegas, tapi memiliki konflik intra masyarakat yang levelnya relatif rendah.
ü Dua kasus berada di kuadarn kiri bawah, memiliki tingkat yang rendah dalam hal konflik intra komunitas namun memilki tingkat partisipasi rumah tangga yang positif. Sementara hal lain,
ü Dua (2) kasus memiliki partisispasi masyarakat yang rendah, memiliki self enforcement yang efektif dalam mengamanakan manfaat perusahaan. Dari 8 kasus yang diterima rata2 biaya yang dikeluarkan sekitar (USD 4.81) per M3 termasuk nilai manfaat yang dihitung dalam bentuk biaya.
ü Ke delapan belas sisa kasus yang ada yaitu yang berada di sisi kanan bawah menyatakan bahwa dimana masyarakat melakukan blokade perusahaan dengan memiliki intra-kelompok yang relatif tinggi. Dengan pengecualian satu kasus, mereka memiliki tingkat rendahnya partisipasi rumah tangga. Untuk 17 kasus, konflik tingkat tinggi intra kelompok mengungkapkan bahwa rente mungkin terjadi dalam masyarakat. Ada 14 kasus sisa ketidakpatuhan perusahaan, di mana tidak ada tindakan (seperti yang dilaporkan oleh tokoh masyarakat) diambil oleh masyarakat terhadap perusahaan. Pertama, di sisi kanan Gambar 1, ada tiga kasus dengan partisipasi rumah tangga yang rendah dalam blokade. Ini mungkin sebagai sebuah tindakan oportunistik dimana Ketiga komunitas mengalami intensitas konflik yang tinggi dan diterima masyarakat, rata-rata, Rp 20.908 per m3 (Rp 2,32). Kedua, ada tiga kasus di kuadran kiri bawah Gambar 1 dengan nol partisipasi rumah tangga karena menjadi ada konflik antara pihak-pihak lain (rata-rata hadiah, Rp 29.289 (USD 3,25) per m3)). Ketiga, ada delapan kasus lebih lanjut dengan nol partisipasi rumah tangga karena konflik yang ada antara para pihak, dalam kuadran kanan bawah dari Gambar 1. Delapan kasus mengalami intensitas tinggi intra-komunitas konflik dan penerimaan, rata-rata Rp 28.031 (USD 3.11) per m3.
e. Lingkungan (Environmental)
Penebangan yang dilakukan melalui penggunaan alat berat menyebabkan kerusakan hutan yang luas (Ross, 2001). Penebangan juga mengakibatkan banjir dan mengganggu kegiatan pemburuan serta menurunkan kualitas air sungai. Namun demikian, tidak ada bedanya antara sebelum maupun setelah dilaksanakannya kebijakan desentralisasi. Sejumlah besar keluarga melaporkan bahwa setelah desentralisasi, penebangan hutan menyebabkan masalah yang lebih sedikit untuk kegiatan pertanian dan pengumpulan hasil hutan dibandingkan sebelum kebijakan desentralisasi dilaksanakan.
Ada beberapa responden yag melaporkan adanya kualitas air yang mulai menurun akibat adanya penebangan liar sebelum dan sesudah desentralisasi. Terdapat 75 % insiden banjir sebelum desentralisasi dan 70 % setelah terjadi desentralisasi. Hasil penelitian menunjukkan bahwa ada perbedaan statistik yang cukup signifikan antara perubahan yang dihasilkan dari HPH dan IPPK / HPHH terkait penebangan terhadap kualitas air, banjir dan berburu. Rata-rata 75% dari responden per komunitas melaporkan dampak negatif terhadap penebangan pengumpulan hasil hutan sebelum desentralisasi, turun menjadi 52%. Persepsi dampak negatif penebangan pertanian juga secara signifikan menurun denganadanya desentralisasi, dari 30% menjadi 17%. Hasil ini kemungkinan besar mencerminkan peningkatan akses hutan bukan dari perubahan yang sebenarnya dalam kualitas lingkungan.
f. Trade-off antara lingkungan dan ketentuan kontrak lainnya
Terdapat 33 dari 55 perjanjian yang membahas tentang lingkungan dan kebanyakan ketentuan tersebut membahas tentang reboisasi dan batas diameter pohon yang akan ditebang. Tabel yang disajikan dalam gambar membandingkan hasil antara perjanjian yang memperhatikan lingkungan dengan tanpa memperhatikan lingkungan. Hasilnya menunjukan tidak ada perbedaan yang signifikan antara kedua hal tersebut, fakta ini terlihat dari beberapa point diantaranya dijanjikan biaya, nilai tinggi untuk uji-t (P = 0,218) menunjukkan bahwa tidak ada yang perbedaan signifikan antara kelompok dua cara baik dengan atau tanpa memperhatikan lingkungan. Hasil yang sama juga diperlihatkan pada biaya negosiasi ulang, pekerjaan dan perkembangan pertanian. Namun ada satu yang menunjukan perbedaan yang signifikan yaitu pada point pembayaran biaya aktual yang memiliki hasil yang lumayan terpaut jauh antara dengan atau tanpa memperhatikan lingkungan. Para pakar yang terdiri Engel dan Lo'pez (2004), Engel et al. (2006), dan Engel dan Palmer (2006), menyatakan bahwa dalam hal ini masyarakat perlu membangun de facto hak atas kekayaan hutan yang merupakan prasayarat utama untuk mendapat segala macam manfaat yang efektif dari sebuah negosiasi perjanjian.
Hampir duapertiga perjanjian yang dibuat antara masyarakat dengan perusahaan telah memasukkan faktor-faktor lingkungan, seperti penanaman hutan bekas tebangan, persyaratan diameter pohon yang boleh ditebang, dan penebangan hanya boleh dilakukan terhadap beberapa jenis pohon tertentu saja. Kesimpulan dari penelitian yang telah dilakukan yaitu ternyata desentralisasi sumber daya hutan memiliki pengaruh yang positif terhadap kehidupan masyarakat lokal ( provinsi Kalimantan Timur).
Tidak ada komentar:
Posting Komentar